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科学编制自然资源资产负债表
发布时间:2017年04月17日 信息来源:中国环境报
    目前,江苏、湖北、福建等省份相继开展了编制自然资源资产负债表的试点工作。编制自然资源资产负债表面临哪些问题?如何更好地推进自然资源资产负债表的编制?探讨这些问题,有助于推进自然资源资产负债表的科学编制工作。

1 编制自然资源资产负债表的问题与难点

缺乏统一规范的统计标准;对“负债”的定义未形成共识;缺少质量指标方面的探索。

在编制自然资源资产负债表的实践中,许多地方都遇到了共同的问题与难点。

一是缺乏统一规范的统计标准。

目前,我国自然资源按要素由不同的职能部门进行监管,缺少统一的监管部门,从而导致长期以来各个部门的统计标准不一致。例如:在土地利用类型分类方面,存在国土部门系统和规划部门系统两个不同的分类标准。国土部门将土地利用类别分成耕地、园地、林地、草地、商服用地、工矿仓储用地、住宅用地、公共管理与公共服务用地、特殊用地、交通运输用地、水域及水利设施用地和其他用地等12个一级类;规划部门系统将土地利用类别分成居住用地、公共管理与公共服务用地、商业服务业设施用地、工业用地、物流仓储用地、道路与交通设施用地、公用设施用地、绿地与广场用地等8个大类。两套分类系统之间衔接困难。

在林地面积的计量方面,存在林业部门系统和国土部门系统两个不同的统计口径。不同统计口径统计出来的同一行政区域内林地面积数据差距明显。

二是对“负债”的定义未形成共识。

虽然部分地区对自然资源资产负债表中的“负债”指标编制进行了探索,但对“负债”的认识与定义仍未形成共识。有些地区认为,“负债”应该包括自然资源每年的维护管理成本、环境污染成本和生态破坏成本共3类;有些地区以企业资产负债表为模版,认为自然资源资产负债表中的“负债”是指某一统计期限内,在自然资源资产的维护、治理和增值方面所接受的投入总额。存在这些分歧,是因为人们对于环境污染成本和生态破坏成本是否属于“负债”的认识尚未形成共识。

三是缺少质量指标方面的探索。

《编制自然资源资产负债表试点方案》中明确要求:“编制自然资源资产负债表既要反映自然资源规模的变化,更要反映自然资源的质量状况。通过质量指标和数量指标的结合,更加全面系统地反映自然资源的变化及其对生态环境的影响。”目前,很多地区虽然提出“资产质量表”的设想,并在表格中列出资产结构、期初值、期末值和同比变化幅度等统计项,但并未进一步开展实践方面的探索。

2 编制自然资源资产负债表的经验

加快推进县区试点工作;遵循“先实物量后价值量、实物量和价值量并重”的原则;分类别对价值量进行核算。

笔者认为,编制自然资源资产负债表应注意以下方面:

一是以县区为基本单位,加快推进试点工作的实施。

自然资源的开发、利用与管理等活动,一般集中在特定的行政区域内。以最基层行政单元为基本单位,自下而上地推进试点工作的实施,有助于进一步归总与探索更高一级行政单元的自然资源资产负债表的编制方法。根据我国法律,目前乡镇才是最基层的行政单元,但由于自然资源的管理职能、决策权力以及统计数据往往集中在县区级政府,大部分乡镇级政府并不完全具备,因此,应以县区为试点工作的基本单位。

二是遵循“先实物量后价值量、实物量和价值量并重”的原则。

自然资源资产负债表的基础是实物量的核算,关键是价值量的核算。编制自然资源资产负债表最基础的工作是获取可靠的、准确的实物量数据,统计各类自然资源的存量和变化量。

如果自然资源的实物量统计也十分粗略,则其价值量的核算也难以保证科学、合理,因此编制工作应遵循“先实物量后价值量核算”的原则。如果缺少了价值量的核算,则土地、森林、水等资源的实物量数据难以相互参照和综合汇总,更无法在不同的核算期之间进行纵向比较,使自然资源资产负债表失去原有的意义,因此编制工作应遵循“实物量和价值量并重”的原则。

三是分类别对价值量进行核算。

由于价值量的估算涉及面广泛,因此一直都是自然资源资产负债表的难点。通过自然资源价值量的核算实践可以发现,价值量可以分为两种:一种是直接参与市场交易的自然资源价值量,这种价值量的核算通常采用传统市场法进行估算,如矿产资源可以采用扣除资源开发成本的净价法进行估值;另一种是不直接参与市场交易的自然资源价值量,如自然资源的间接使用价值、选择价值和非使用价值等,由于这种价值量一般不直接参与交易市场,因此一般采用替代市场法、维护成本法、意愿评估法等进行估值。

3 科学编制自然资源资产负债表的建议

尽快建立健全统一规范的统计标准;以县区为基本单位加快推进试点工作;深入研究价值量的核算方法与标准。

如何确保自然资源资产负债表编制更加科学,笔者提出以下建议:

一是尽快建立健全统一规范的统计标准。

目前,国家统计局制定了《自然资源资产负债表编制指南》,但仍未解决不同职能部门统计系统之间分类标准和统计口径不一致的问题。建议由国家统计局牵头,环境保护部、国土资源部、水利部、农业部、林业局等相关职能部门协助、参与,尽快建立健全统一规范的统计标准。

应制定规范的编表格式,统一分类等级、分类标准和统计口径;分类等级以三级为宜,一级分类可参考《编制自然资源资产负债表试点方案》,分为土地资源、林木资源和水资源;二级分类以分类标准为指导,建立简便、实用、科学的指标体系;三级分类应以“细致、完整”为原则,同时保持充分的灵活性,以便能将地方特有的重要资源纳入自然资源资产负债表的指标体系中。

此外,分类标准中应考虑“负债”和资源质量方面的指标体系,并将环境污染和生态破坏纳入“负债”指标的统计范围内。

二是自下而上加快推进试点工作。

我国资源种类丰富,国土空间辽阔,同时区域差异性大。要制定出一张覆盖全国各个区域、统一规范的自然资源资产负债表,是一项艰巨而又复杂的系统性工作,需做好充足的试点和研究探索。在目前探索与试点阶段,试点地区应选择典型的、具有广泛代表性的县区开展编制工作,以自下而上的形式,加快推进试点工作的进展。

三是深入研究价值量的核算方法与标准。

目前,不直接参与市场交易的自然资源价值量的概念范围广泛,包括自然资源的间接使用价值、选择价值和非使用价值等,同时这种价值量的核算方法不成熟、核算标准争议性大,现阶段不具备纳入自然资源资产负债表核算体系的可行性。因此,建议试点地区集中精力,深入研究直接参与市场交易的自然资源价值量的核算方法和核算标准,尽量建立起科学、合理、实用的核算体系。